香港「金融制裁」で激化する「ファイブ・アイズ」vs.「一帯一路」経済圏攻防
「予想より厳しい内容」（欧州大手銀行幹部）
「こんなに早く制裁法ができるとは思わなかった」（米上院スタッフ）
――そんな驚きを呼んでいるのが、米国の対中金融制裁法「香港自治法」である。米中関係のプロたちの反応からは、先端技術に加えて、通貨の面でも米中切り離し（デカップリング）が急速に進むのではないか、という憶測が浮上する。
香港自治法は7月14日にドナルド・トランプ米大統領が署名し、成立した。しかし、この法ができあがった背景やもたらす意味は、まだ十分理解されていない。あらためて法の成立の裏舞台や今後予想されるインパクトを考えてみたい。
国際企業への死刑宣告
香港自治法は2つの段階からなる。第1段階は、「一国二制度」で認められた香港の自由や自治を侵害した人物や団体に制裁を科すこと。第2段階は、そうした個人法人と取引がある金融機関を、米ドルの決済システムから締め出す、というものだ。
個人や団体への制裁は、米国入国ビザの発給停止と、米国内にある資産の凍結である。これは米国と敵対する国の指導者や高官、軍関係者に対するよくある制裁であり、国務省が90日以内に制裁対象者リストをつくる。中国政府幹部は米国に不動産などの資産を持ち、子女を米国に留学させているから、これだけでも発動されれば痛いはずだ。
香港に対する強硬措置を指揮してきた韓正副首相（香港担当）、香港政府トップの林鄭月娥行政長官、クリス・タン香港警察処長らが国務省リスト案に入っていると報じられた。もちろん香港政策のトップは習近平国家主席だが、それは米国による本格的な宣戦布告となるから、まだ入っていない。
さて問題は、金融機関をドル決済から締め出す第2段階の制裁だ。
国務省が制裁対象者リストを最終作成した後30日から60日以内に、財務省が制裁対象者と「かなりの額の送金」業務を行った金融機関を、制裁対象と決める。
その制裁内容だが、米金融機関からの融資・米国債の入札・外国為替取引・貿易決済の禁止、資産の移動禁止、商品・ソフトウエア・技術の輸出制限、幹部の国外追放――などである。特に外国為替取引、貿易決済の禁止はドル決済を禁じるものであり、ドル金融システムからの追放を意味する。
ドル決済は、ニューヨーク連邦準備銀行など米国の金融機関を通過することから米国の管轄権の下にあるため、どこの国の銀行であろうとも、米法の適用を受ける。
だからドル決済の禁止は、基軸通貨ドルが持つ力をフルに発揮した制裁だ。しかもドル決済は依然世界の貿易・投資の大半を占めるから、その禁止は国際企業にとって「死刑宣告」でもある。
こうしたドル制裁を米国は、北朝鮮、イランやベネズエラなどに対して発動してきたが、中国のような世界第2の経済大国の取引に関連して発動するのは初めてだ。米国が中国に対して、「ルビコンの川」を渡ったことがよくわかる。
究極の踏み絵を迫る
香港自治法が定める金融制裁には注意点がいくつかある。
まずは制裁対象となるのが、米中だけでなく日本を含めて世界中の金融機関であることだ。香港はアジアの金融センターであり中国マネーの窓口だから、名の知れた銀行は事業を展開している。
このためこの法が議会を通過した7月2日以降これらの銀行は、顧客の中に制裁対象、つまり香港の民主化運動を弾圧した当事者がいるかどうか、いる場合には預金や送金などのビジネスを打ち切るべきかの検討を始めた。
制裁対象者が家族の名前や代理人を使って銀行に預金を持っている可能性もあるから、疑惑の完全払拭は気の遠くなるような作業となる。この洗い出し作業は、日本の金融機関も例外なく進めなければならない。
かつて『ニューヨーク・タイムズ』は、温家宝前首相一族による27億ドルの蓄財を報じたことがあるが、預け先は中国の銀行だけでなく外国の金融機関の場合も多い。
洗い出し作業を怠ると、そのツケは途方もない。
かつてイランに送金業務を行った欧州最大手「BNPパリバ銀行」が米制裁法違反をとがめられ、89億7360万ドルもの罰金を米国に支払った。ほかにも英「スタンダードチャータード」が16億7900万ドル、英「HSBC」が19億ドルなど、法外な罰金や和解金を米当局に支払っている。日本のメガバンクも摘発され、巨額を支払った。
次に、制裁が米国の恣意性を帯びる点だ。
香港自治法が問題視する「かなりの額の送金」とは、どれほどの金額だろうか。米財務省の金融制裁担当部署である外国資産管理室（OFAC）は、「かなりの額の送金」について、量、頻度、性格、銀行幹部が知っていたかどうか、制裁逃れを狙った隠蔽性があるかどうかなどで判断するという。だがどれも抽象的な表現であり、米政府のさじ加減次第となる。
3つ目の注意点は、米国の香港自治法と中国が6月30日に施行した香港国家安全維持法の両法を守る事業展開が不可能である、という点だ。
米国の制裁を回避するために中国当局者との金融取引を停止すれば、それは香港国家安全維持法が禁止する「外国勢力との結託」による反中国行為となってしまい、今度は中国当局に訴追される。
米国の香港自治法も中国の香港国家安全維持法も、違反すれば外国人であっても罰すると定めている。ということは、金融機関は香港や中国ビジネスから撤退するか、あるいはドル決済システムからの締め出しを覚悟して中国と取引を続けるという、究極の踏み絵を迫られることになるのだ。
議会に尻を叩かれた大統領
4点目は予想より早い制定であることだ。
米議会は昨年11月、香港の民主化運動弾圧の当局者に資産凍結の制裁を科す「香港人権・民主主義法」を成立させた。
だが、中国による国家安全維持法が予想より早く施行され、中国の強硬姿勢が露わになったことから、米国も金融制裁という強力な武器を急いで使わざるを得なくなった。
今後は、いつ第1段階の個人・団体に対する制裁、そして第2段階の金融機関に対する制裁が始まるかが焦点となるが、米国の制裁専門家は「予想より早いだろう」と見る。
参考になるのは、米国のウイグル人権法による制裁発動だ。
ウイグル人権法は、中国が新疆ウイグル自治区で100万人以上のイスラム教徒を強制収容するなどの人権弾圧を行っているとして、資産凍結や米国入国拒否の制裁を定めたものだ。
この法律は今年5月末に議会を通過、6月17日にトランプ大統領が署名し成立した。その3週間後の7月9日には、自治区トップの陳全国共産党委員会書記らに対し制裁を発動している。スピード感がある。
香港では9月に、議会である立法会の選挙がある。民主派の候補者はあらかじめ立候補資格を認められない可能性があり、その時が制裁発動の1つのタイミングであろう。
また11月3日の大統領選を前に、トランプ大統領は新型コロナ被害に憤る米国民にアピールするためにも、対中強硬策に踏み切る必要がある。11月までには制裁が発動される可能性があるとみておいた方がよさそうだ。
そして5点目は、議会が主導したことだ。提案者のクリス・バンホーレン上院議員は、
「ホワイトハウスは香港問題に極めて生ぬるいのでこの法をつくった」
と述べている。
ジョン・ボルトン前国家安全保障問題担当補佐官が回顧録で明らかにしたように、トランプ大統領は香港のデモについて「私は関わりたくない」と述べ、関心は薄かった。このため、議会がホワイトハウスの尻を叩くために立ち上がったという構図だ。
香港自治法は、上下両院とも全会一致で可決し、議会の総意としてつくった法だ。条文には、大統領が制裁見送りを決めても議会が3分の2の賛成で決議を可決すれば、見送り決定は覆されるとある。また、国務省リストに1年間、財務省リストに2年間掲載されれば、制裁が自動的に科される。
こうした法の厳格さを見れば、トランプ大統領が再選に失敗し、ジョー・バイデン政権が誕生しても、中国に対する金融制裁などの強硬策は変わらないと覚悟すべきだろう。
ウイン・ウイン通用せず
ここ数カ月の米国による対中政策は、異なる次元に入った。
7月13日にはマイク・ポンペオ米国務長官が、中国の南シナ海での行動を「完全に違法」と踏み込んで宣言し、ベトナム、フィリピンなどの肩を持った。米国は、南シナ海の軍事拠点化を進める中国を批判しつつも、領有権については特定の立場を取らずに当事者間の話し合いでの解決を主張してきたが、それを転換したのだ。中国が「譲れない核心的利益」とする南シナ海での主権を明確に切り捨てたのだから、中国は猛反発だ。
ほかにも習近平主席への「全体主義の信奉者」との個人攻撃、ヒューストンにある中国領事館閉鎖命令などで、中南海の神経を逆なでしている。「華為技術（ファーウェイ）」包囲網もさらに締め上げている。昨年5月に同社を安全保障上のブラックリストであるエンティティー・リストに指定した米商務省は、1年後の今年5月15日には、米国由来の半導体技術を外国企業がファーウェイに輸出することも禁止した。
8月からは国防権限法に基づき、ファーウェイや「ZTE」、「ハイクビジョン」など5社と取引がある外国企業を米政府調達から締め出すことが始まる。
米国は同盟国への圧力も強め、英国がファーウェイの排除を決めるなど、米英カナダ、オーストラリア、ニュージーランドによる機密情報共有の枠組み「ファイブ・アイズ」＋日本・インドの連携で、中国先端技術企業をデカップル（切り離し）する動きが着々と進んでいる。
もちろんグローバル経済の中で米中デカップルなど果たして可能か、といった疑問がわく。またドイツやロシアなど大陸欧州の実力国家は米国に同調しないだろう。
しかし、今年5月に発表された米国家安全保障会議（NSC）の戦略文書「米国の対中戦略アプローチ」は、米中関係を「体制間競争」と定義している。これは経済、軍事、技術などだけでなく、政治体制（民主主義か強権主義か）や価値観を含む全面的な対立に米国がゲームを格上げしたことを意味する。香港やウイグル問題など、中国の内政問題を正面から取り上げる理由はそこにある。
こうなると、中国が好んできた「ウイン・ウイン」、つまり両者の主張の真ん中で決着させるというルールは通用しない。「デカップルはあり得ない」といった国際経済の常識が通用しない時代であるとの認識が必要になる。
「米中」2つの経済圏
制裁は、いったん始まると解除が難しい。中国は香港をかつてのような自由都市に戻すことなどしないだろう。そうなると米国の対中制裁は半永久的に続くことになる。中国も米国の対中強硬派議員らに制裁を科しており、米中の制裁合戦は終わりそうにない。
中国も半導体技術の国産化やデジタル人民元の導入準備の本格化など、米国による先端技術やドル制裁に備えている。それはファイブ・アイズを中心とする米国の海洋国家圏域に対して、中国はユーラシア大陸に広がる「一帯一路」を圏域にする動きと平仄が合う。そうなると、ドルを基軸とする米経済圏と人民元の中国経済圏ができあがることになる。
米国の金融制裁が、そんな近未来の秩序づくりのキックオフとなるかもしれない。
